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一位国内市长任美国“市长助理”的体验
（山东临沂市委书记李群先后担任过寿光市长和临沂市长，其间曾作为山东省公
派出国干部代表团总团长到美国研修“公共管理”，担任康州纽海文市市长的
“特别助理”，有机会“零距离”接触美国地方政府的职责权能、运作特点和官
员的工作方式。下面是他的自述。）
优化发展环境：政府间接“管理经济”
一天，我与纽海文市市长开完会在路上谈起政府如何“管经济”等问题。
“你在中国干过市长，与我在工作内容上有什么区别?”我坦诚地说：“最大区
别是你好像不太管经济。”
我在寿光当市长期间，主抓经济工作。财政增收、企业盈亏、群众生产和增
收、民营经济等等，都要一一去管。而我感到纽海文市长更多的是在忙教育、环
境的事，以及参加一些社会公益活动。“是不是美国的市长都不太关心经济，在
经济上投放的精力不多?”
“你问的有道理，但不能说我不关心经济，也不能说我们的政府不关注经济。
不知你注意到没有，第一，我们纽海文市是美国珠宝店最多的城市；第二，美国
的500强企业中总部坐落在康州的最多，纽海文也有不少；第三，我们这个城市
食品加工业很发达。”他解释说：“纽海文市为什么珠宝店多?因为这里的入室
抢劫率是全美最低的，我们有一支很好的治安队伍。珠宝商最怕的是抢，最关注
的是治安状况。为什么大公司总部愿意设在纽海文市?因为我们创造了很好的外
部环境，这包括环保、交通、居住、治安等多种发展环境。”
这给了我很大启发：他们是在通过优化发展环境间接促进经济繁荣，而不是
直接插手企业。相比之下，我们的一些领导干部抓经济事无巨细，管了不该管的
事，结果吃力不讨好。
回国不久，我出任临沂市市长。临沂是个商贸城，外来商户30多万人，我发
现群众对当地治安环境有意见，影响了商户的投资经营信心，便首先提出加大环
境整治。市财政先后给公安局拨款250多万元，用于采购高科技设备，如测谎仪、
全自动指纹识别等，建设电子侦察系统和智能化交通管理系统，使公安部门多年
陈旧的办案手段得到根本改观。去年市公安技侦支队破案率比上年增长1倍。由
于环境得到进一步优化，全市私营企业和个体工商户增速去年跃居山东省第二位，
民间投资快速增长。
正视经验教训：提高市场驾驭能力
回想自己在寿光当市长期间的经历，可谓经验和教训都有。当时，市党政领
导一班人大力营造寿光蔬菜批发市场，推进农业产业化进程，在全国树立起了
“寿光蔬菜”的品牌。应当说，在市场改革初期，这些基本上符合市场经济规律，
取得了令人瞩目的成就。
当然，回过头来看，也干了一些带有浓厚计划指令色彩的事情。当时，上级
号召种棉花。我们这些市领导积极响应，除了全力发动群众种植外，还一块地一
块地察看，一棵也不能少。有的乡镇甚至出台土政策，谁家不种棉孩子就不让上
学。可农民就是不愿种棉花，千方百计应付上级检查。后来，棉花放开了，农民
种棉反而有了积极性。
在此之前，寿光市政府曾号召在靠近渤海湾地区挖沙池养虾。领导人强力推
行，建设场面浩浩荡荡，耗资巨大，结果实际效益很差，惹得百姓怨声载道。原
因是海潮涌上来后，很快将人们费尽财力物力修筑的海坝冲刷干净。这样连续二
三年，挖沙池养虾工程就没人提了。
在发达市场经济国家，经济运行就是靠“两只手”调节。美国大萧条时期暴
露了市场经济的制度缺陷，市场调节功能失灵，空前的灾难摧残着弱势产业和弱
势群体。通过“罗斯福新政”的有效干预，美国建立了社会安全网，实行了社会
保障制度。同时，美国还建立了保护弱势产业——农业的保障体系，通过限产、
限售、价格支持、金融扶助解决农产品生产过剩和农场主收入不稳定的问题。
遗憾的是，尽管中央三令五申，但国内一些地方政府至今仍打着“调整农业
结构”的旗号，随意践踏农民的土地承包权和种植自主权，毁麦铲苗、强征强占
的事情时常见诸报端，令人深思。
寻求机制创新，在改革中寻找出路
我在美国纽海文市当“市长助理”的几个月里，从未见市长到企业视察，只
参加过一次中小企业产品博览会，是由当地中小企业协会组织的，不用政府掏一
分钱。市长解释说，政府与企业的差异必须明确。从某种程度上说：政府属于
“服务业”。
在国内，政府是国有资产的出资人，而国有资产在众多企业中都存在，因此
政府很容易干预企业的管理事务。既然是出资人，不参与企业管理也不现实，这
是我国改革转轨期特有的国情，但关键是怎样管。
在临沂市当市长期间，我发现政府领导干部“包企业”被当作“经验”，一
些领导干部三天两头往所包企业跑，对企业发展指手画脚，实不知“做官的”能
比得上“做企业的”高明?官员成了人家的“太上皇”，必然破坏公平竞争的市
场规则，也容易滋生腐败。为此，市里坚决制止了“干部包企业”之风，要求主
管经济的领导干部由过去抓具体项目，改为对经济战略、支柱产业、行业规划、
政策服务的研究。
在经济管理体制上，我提出按行业成立工业、城建、交通运输、行政事务四
大国资经营公司，对国有及国有参股企业按资产比例，实施有限监管，政府领导
不再“越位”插手企业事务。但改革阻力较大。临沂市区日需水15万吨，现有水
厂日供水只有8万吨。投资一个新水厂需3亿元，政府拿不起钱。我听说市自来水
公司竟然还是事业体制，便提出改制为企业，对外招商合作，收回资金建新水厂。
但自来水公司不愿丢掉“事业单位”的帽子，而外商则不愿与一个“事业单位”
签订投资合同，使项目进展缓慢。从这件事上，我看到旧体制、旧观念的根深蒂
固，下决心“不换思想就换人”。
公款请客“9美元底线”的启示
在美国的“市长助理”任期结束时，纽海文市长说：“按照中国的礼仪，
我要请你吃顿饭。可按规定，在外公款请客超过9美元视为行贿。还是到我家里
吃饭吧。”尽管“9美元底线”并不能证明美国地方官员多么清廉，但透过类似
的政府详规来看：建立技能标准、公私分明、务实高效的干部管理约束机制，树
立富有政治亲和力的干部形象，应是转变政府职能的应有之义。
选用干部：突出“专业技能”和“实践经历”
一天，纽海文市财政与审计局长的报告先送到我的办公室。报告称，他发现
有2名警察超过了3天的休假时间，第4天没有按时上班。报告请示，是对这2名警
察进行扣罚，还是允许他们继续休假。我查阅了市里规定发现，警察局长只有批
准警察3天休假的权力，超过3天必须由市长批准。
市长授权让我调查处理。我走访了医院，查看了有关病情记录，知道这2名
警察在最近执行任务时受伤，在咨询了院方意见后提出了处理意见。
一次，我收到一位公立中学校长写给市长的报告，声称查体中发现两名黑人
学生的血液中含铅超标，建议市政府安排公共卫生局(委员会)调查。受市长之托，
我和卫生局调查人员现场处理。让我惊奇的是，卫生局长一到现场，就亲自操作
仪器、取小样、询问所吃食品、抽取各个角落的空气进行化验，一会儿进厨房，
一会儿钻床底。检测结果是，房主用了不合格的油漆弥漫所致。局长要求店主在
本周内将两家人迁至安全住所，并说：“半年后，卫生局将派人再次检测，达标
后才允许搬回。若对决定不服，你可以到地方法院起诉。”
谈到官员的专业素质，市长介绍了纽海文市政府官员的选用情况：“我们对
政府组织人员有严格的任职资格规定，特别是业务技能方面。”市卫生局由7人
组成，其中至少两位成员必须是医学博士，而且要有5年从事公共卫生或临床医
疗的经历。市议会规定，卫生局长必须是注册医生或拥有公共卫生硕士学位，并
有60小时公共卫生管理的训练记录。至于警察局长的人选，必须具备专业教育素
质，拥有大学学士以上学位，并管理过20名警员以上，有在为10万居民服务的
警务部门工作5年以上的经历。
这两件事对我有较大触动。在国内一些地方，县乡书记、县乡长直接担任法
院院长、公安局长、卫生局长等专业部门职务的还很普遍，在这里，我们常常更
注重一个萝卜一个坑的“干部安置”，而忽略了“公共服务”的政府本质，导致
一些干部“官气”十足，缺少平民化气息。加入世贸组织对政府领导干部的“专
业要求”会越来越高，“资格”和“技能”不达标，很难胜任相应职务。
公私分明：上下班开私车 办公务开公车
在纽海文市政大楼里，我每天都看到市长自己开着私家车来上班，然后封存
在指定位置，上班后办理公务一律换用公车，下班时，他又开着私车回家。市长
说：公私分明，这是对政府官员起码的要求，否则纳税人是不答应的。
当然，我们的地方基层干部常常没有节假日，没白没黑地工作，任劳任怨，
这一点很可贵。在美国纽海文市，每到周末、节假日，大家绝对休息，不是意外
情况发生，没人加班。我问过一些政府官员，他们的回答是：节假日休息是法定
的私人权利，不能剥夺。
在纽海文市，我发现政府部门之间是平等的，没有“部门小金库”之说。回
过头来看，我们一些政府部门“三六九等”，有的部门肥得流油，有的部门则冷
清得很。“部门腐败”的实质是“政府部门化、部门利益化、利益个人化”的机
制缺陷所致。担任临沂市市长期间，我费了很大力气推行部门预算管理，取消部
门会计，只设报账员，但阻力较大，主要是一些部门不想放弃既得利益。
临沂是个新兴城市，由于过去城市规划缺乏科学论证，破坏了一些文化、自
然景观。在美国纽海文市，专家几十年前就搞了城市规划，而且是控制性详规，
受当地法律保护。相比之下，我们的城市规划不严肃。近年来，临沂市打破部门
界限，成立了规划管理委员会和专家咨询委员会。沂河两岸过去乱搭乱建严重，
专家提出200旧米内不准盖建筑物，政府予以采纳，使临沂城“夹河而建、气象
万千”的壮美景象得以突出。
土地出让金是城市开发建设的主要收入。但在临沂市，多年来一些领导大笔
一挥就批签“减免”了，这种人为而非制度控制的做法，公私不分，容易滋生腐
败。近年来，我推动市政府定下一条制度：任何人都没资格签批减免。结果，去
年市政府土地出让金收入达到7．1亿元，而此前50年市政府的该项收入不足6亿元!
干部形象：呼唤务实作风和平民意识
担任纽海文“市长助理”之前，本以为美国的官员开会少，其实不然。当
“市长助理”第二天，我随市长一同活动，一天时间几乎都在各式各样的会议中
度过。但感觉他们的会议简朴高效。
第一个会是讨论如何从联邦和州政府争取更多资金，与会人员是各相关行业
的代表。这个会结束时我们吃午餐，而市长还要去开另一个会。下午2点，每周
雷打不动的市长办公会又准时举行。由于没来得及吃午餐，市长一面主持会议，
一面吃着快餐，气氛显得很轻松。
在一次市长办公会上，市长拿出一个沙漏，向与会者宣布：“每人发言不得
超过8分钟!”有人8分钟没讲完，市长就不客气地指指沙漏打断说：“对不起，
规定时间到。请下一位讲。”我还发现，一个会结束时，市长很少做什么长篇总
结，这与国内地方一些政府部门的做法很不同。
一天下午，市长在自己的办公室为每年评出的两名优秀警察颁奖。仪式也很
简单。先是由警察局长介绍两位优秀警察的事迹。市长向两位警察分别颁发了奖
牌后，大家一起举手宣誓，活动即告结束。参加的人员只有警察局局长、市长办
公室的公务员和几名新闻记者。
万圣节是美国人装神弄鬼的特大节日(鬼节)。这天，纽海文市举行庆祝游行，
在狂欢的人流中，可以看到戴着面具的市政府官员们。市长身着戏装走在最前面。
几个月里，我发现市长去得最多的地方是学校和医院，有些很小的会市长都
参加，如肺病防治的会，这样的会对国内市长来说常常是“不重要的”。比较起
来，我在国内当市长最常去的是企业和农村，每次下去都会被当作“视察”或
“检查”，所到之处，陪同的干部一级挨一级，老百姓较少有机会和市长“零距
离”接触、交流。在国内，有一年“六一”节，我参加了一家幼儿园的开园活动，
有些人就不太理解，总觉得“不是市长该干的事”。其实，“密切联系群众”是
我党的优良传统，一些领导干部之所以热衷于“密切联系上级”，主要是缺乏
“平民”意识和务实作风，根子在于没有建立对上、对下“双向负责”的地方政
府运作机制。
构建小政府大服务的工作机制
在纽海文市担任“市长助理”期间，其地方财政收入的强盛和独特的支出结
构，给我留下深刻的印象。在巨额财政支出中，接近60％是社会保障类，其干部
工资支出所占比例较小。这一点与我们精减机构冗员、转变工作职能、完善社保
体制、扶助弱势群体的政府改革要求大体是一致的。
透过财政支出结构看政府职能转变
我学习所在的纽海文市，只有12．4万人，年财政收入却高达3亿多美元。与
纽海文市相邻的哈姆顿市，是一个只有5万人口的小城市，年财政收入也高达1．
13亿美元。相比之下，国内中小城市的财政收入水平要低得多。我当过市长的
“中国蔬菜之乡”寿光是山东较富裕的县级市，人口多达100万，但其财政收入
也就相当于5万人口的哈姆顿市。
据纽海文市市长介绍，从财政支出结构上可以看出政府职能的影子。美国财
政学家马斯格雷夫把美国财政归纳为三大职能：资源配置职能、分配职能和稳定
经济职能。目前，社会保障、公民保健、医疗照顾、收入保障支出是联邦政府最
大的财政支出，一般接近总支出的60％；此外是国防、利息、国际事务和其他支
出。同样，在州政府和地方政府等各级财政支出中，最大的开支也是社会保障支
出，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出。这使美国的国家
概念对一般公民而言，最突出的一是纳税，第二就是享受国家和社会给以的各种
保障和福利。政府主要的工作之一就是社会保障和社会福利。
在美国，各级政府都有较强的相对独立性。中央主要靠财政转移支付控制地
方。这在税制划分上有明显体现。联邦政府主要收取所得税(公民有收入即需交
税)，州政府主要收取消费税(或销售税)，地方政府主要收取财产税(这一税种相
对固定，增收空间相对较小)，联邦财政收入一般占到70％左右，对地方的经济
控制力很强。在我学习的纽海文市，联邦每年予以的财政转移支付有3亿美元，
相当于全市地方财政收入的水平，主要用于公益事业(如社会保障、环境保护)投
入。在我担任“市长助理”的几个月里，纽海文市政府曾几次召开会议，商讨如
何更多地争取联邦财政支持。
我国中央政府和省级政府集中的财力比重也较大，但由于财政供养人员多，
带有明显的“吃饭财政”色彩，其支出主要是工资发放和基础设施建设等，社会
保障类支出占比较小。至于地市、县区、乡镇等基层地方财政，其支出结构更主
要是保工资。当然，这种状况正在机构改革中得到改善。
打破“吃饭财政” 扶助弱势群体
临沂市有900多万人，去年全市可支配财力为49亿元。尽管全市机关事业编
制已经封口，3年来基本维持原有水平，但财政供养人员仍有21万，主要是教师
和公职人员，其工资性支出占可支配财力的80％。尽管如此，市里去年仍挤出约
10亿元的财力用于事业发展和社会保障，主要包括：企业技改投入(主要是项目
贷款贴息)、公共设·施建设投入、社会保障投入。而且，社会保障支出近两年
来实现翻番增长，去年达到了4亿元。
在美国纽海文市，政府规定：有连续5次寻找工作不成的记录才可获准加入
“低保”，政府不养懒汉。相对来讲，我国“应保尽保”的“低保”政策还是宽
松的，而且这项政策最基层的落实者是社区居委会。据调查，临沂市城镇下岗失
业人员约有10万人，其中5万人为登记失业者。市里利用中央和省级政策支持，
已安排7．1万人加入“低保”范围，另有5400名下岗职工按“三三制”(政府、
企业、个人)受到扶助。
临沂市有个平邑县，近年来推出了针对城乡特困人群的“医疗扶贫卡”制度，
即对特困户层层筛选、张榜公示、报县民政局审核办卡，持卡者到县医院可减免
30％至50％的各类医疗费用。目前全县已有16个乡镇的3500多户特困家庭(约
9000人)办理了“医疗扶贫卡”。
从精减政府“机构”到减少政府“层级”
在纽海文市学：习期间，我发现美国之所以能投入大量财政资金用于社会保
障、公共福利支出，除了经济实力强劲，还有一个重要原因，即政府层级较少、
机构轻灵。美国政府层级一般只有联邦、州、市3级。其余大都是行业或区域协
会自律组织。
相比之下，我国政府层级较多，从中央、省到地市、县、乡镇至少有5级，
如果加上副省级城市和介于乡镇、村之间的管理区，一些地方的层级就更多了。
上世纪20年代以前，美国曾。普遍存在相当于我国地市一级的政府组织，之
后逐渐被类似“联合会”、“论坛”等非官方组织所代替。我所在的纽海文市，
市长经常参加大纽海文发展圈论坛，市长们共同讨论区域发展战略。
在我国，地方政府机构改革已进行多次，但都是同一级政府内设机构的撤并
或新建，是一种“平面式”改革；涉及政府层级减少的“立体式”改革还没有。
从某种程度上讲，这是我国政府机构改革陷入“减了又增”怪圈的重要原因之一。
在我国，存在历史最长的地方政府层级是县，其次是省。从现实情况看，改革余
地最大的是“地市”和“乡镇”两级，一些专。家主张撤掉“地市”一级政府，
不能说没有道理，至少可以减少审批环节。至于“副省级”城市，设立的必要更
不大。
临沂市有250个乡镇，近两年来，市政府按区域发展要求撤并了70个，政府
减少了财政支出，老百姓减轻了税费负担，大家并没感到有什么不适应。
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